【专稿】津冀港口群协同发展是我国跨地区港口资源整合的重大举措——上海国际航运研究中心 陈伟杰 赵楠
航运评论
2017年7月18日，交通运输部、天津市人民政府、河北省人民政府联合印发《加快推进津冀港口协同发展工作方案（2017-2020）》（以下简称《工作方案》）。《工作方案》对京津冀港口的布局与分工进行了梳理，明确要求加快京津冀港口资源整合，明确了以天津港为核心、以河北港口为两翼，布局合理、分工明确、功能互补、安全绿色、畅通高效的世界级港口群的建设目标。
一、京津冀港口群协同发展的紧迫性
1.港口群协同发展是京津冀一体化的先导
经济全球化和市场化改革的双重作用下，国内区域间的要素流动和产业转移日益加快，相互之间的经济依存和互动效应逐步加深，区域经济一体化进程步伐加快。可以看到，“十三五”期间，区域经济合作作为改革开放和完善市场经济体制的重要手段，将成为未来我国经济社会发展的新趋势、新动力。2015年4月，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，2015年年底《京津冀协同发展交通一体化规划》率先发布，两份文件中都强调了交通一体化的发展目标，提出京津冀协同发展需要率先突破交通一体化。港口服务于区域产业经济发展，京津冀一体化下，区域功能分工、产业结构都将发生调整，因此需要港口群强化协同发展能力。
其实，京津冀港口协同发展早在2009年便开始有所动作。2009年，为了推进河北省内港口的协同发展，河北省政府批准组建河北港口集团有限公司。天津港也与唐山港合作开发建设运营京唐港集装箱码头。虽然，京津冀港口群已探索了一定的群内港口合作或资源整合，但可以看到这种合作协同发展的力度仍然不足。而此次《工作方案》对于协调整个湾域内的港口之间的关系都具有较好的指导意义，尤其对于跨行政区划的港口资源整合推进具有重要意义。
2.港口群协同发展是解决港口过度竞争下资源过度开发的重要手段
津冀港口分布集中，相邻港口间距离仅为100余公里。理论上，如果两个港口距离在200公里以内由于腹地重叠交叉明显竞争较为激烈[1]。津冀港口群内港口分布密集，竞争激烈。
图1 津冀港口群港口分布图
表1 津冀港口群港口之间的距离
（1）腹地均辐射至华北、西北
津冀港口群直接经济腹地为北京市、天津市、河北省。从货运铁路网来看，津冀港口群主要铁路线包括大秦线、邯黄线、朔黄线，秦皇岛、曹妃甸、黄骅、天津等港口均有支线连接这些主要铁路货运线，通过这些铁路线辐射山西、陕西、内蒙、新疆、甘肃等地，货源腹地基本重叠。此外，从内陆港布局来看，天津拥有5个营销中心以及25个内陆无水港，其中5个区域营销中心分别分布在宁夏、西安、内蒙古、张家口、乌鲁木齐，而曹妃甸和京唐港区也将内陆港布局在内蒙古和山西。可见津冀港口群的间接腹地均以华北、西北地区为主，包括陕西、山西、内蒙古、宁夏、甘肃、青海、新疆等。低密度海岸线的港口布局下，腹地的大量交叉重叠，使得津冀港口群内竞争非常激烈。
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图2 津冀港口群港口货运铁路运输网[2]
（2）港口功能结构雷同
津冀港口群港口不但区位接近、经济腹地交叉重叠，而且港口功能结构雷同。港口均以煤炭、原油、铁矿石等大宗散货为主要货种，港口服务货类和功能过于接近。其中，四个港口在煤炭吞吐量完成方面实力相当，竞争最为激烈。而且，从四个港口的吞吐量来看，在全球港口货物吞吐量中天津港排名第5，唐山港第7，黄骅港第19，港口规模相近，进一步加剧了港口竞争的激烈程度。
图3 津冀港口货种结构比例
（3）基础设施重复建设严重
近年来，津冀沿海港口为了提升自身在渤海湾区域的地位，不断加强港口基础设施建设，造成了港口通过能力的结构性过剩。以集装箱为例， 2014年津冀沿海多数港口集装箱泊位空闲，未达到年设计集装箱通过能力（见表2）。其中，除了天津港2014年完成集装箱吞吐量高于年设计通过能力，其余三港都普遍小于年设计通过能力。由于我国港口通过能力核定计算方法，实际港口能处理的货量远大于其设计通过能力，也就是说，在目前统计数据下泊位利用情况更加堪忧。
表2 2014年京津冀沿海港口集装箱泊位使用情况
数据来源：《中国港口年鉴2015》
二、津冀港口协同发展可能会面临的瓶颈和难点
虽然，《工作方案》中明确了京津冀港口各自的功能定位以及协同发展的方向和路径，然而港口群的协同发展是一项循序渐进的工作，并且在协同发展和资源整合过程中会面临各种瓶颈和难点。
1.跨津冀区域产生的行政管理协同的难度
跨行政区域港口群资源整合由于涉及到行政区划问题，在我国港口管理体制模式下，地方港口的运营和地方政府产业经济紧密相关，也因此激发了地方政府建设港口的积极性。然而，也正是由于此原因，导致在跨行政区域进行港口资源整合的过程中，如何协调不同行政区政府分担港口在发展过程中产生的效益是港口资源整合最大的难度。津冀港口涉及到了天津市和河北省两个行政区划，河北省在整合省内港口资源过程中可充分发挥省级政府层面的作用，但在协调天津市和河北省跨行政区划的港口整合光凭借两地政府的协调显然难度较大。此外，港口自然资源的管理权限在政府手里，自然资源的协同利用是一种“自上而下”的形式，因此想要解决好跨行政区划的港口资源整合必须以中央政府层面的规划和协调，做好宏观调控。
2.群内港口企业性质不同增加协同难度
津冀地区涉及的港口企业包括省属企业——河北港口集团，市属企业——天津港集团、唐山港集团、沧州港务集团，区属企业——曹妃甸港集团，股份有限公司——秦皇岛港股份有限公司等，企业在资本性质等方面具有较大差异，并且大多数港口为国有企业，也就会涉及到地方政府的利益问题，因此在整合和协同过程中，如何处理好不同层面的政府关系、企业关系也是津冀港口整合的难点之一。
3.港口群协同与港产城联动之间的协调难题
2003年我国将港口下放地方后，激发了地方政府建设港口的积极性，也实现了港口与产业和城市的联动发展。然而在港口群整合后，更多的整合模式可能是将港口资产划拨到省政府层面，这样的整合模式必然会割裂地方市或者区县之间与港口的联动关系，影响了港口与城市产业联动发展的效果。因此，在考虑津冀港口协同和整合过程中，如何既能够实现资源在更高层面的优化配置，又能激发地方政府的积极性，是整合过程中必须要研究的难题之一。
三、津冀港口协同发展的相关建议
1.以资本为纽带，发挥市场效用
政府在协同发展中更多起到的是引导作用，京津冀港口协同发展更多的是需要依靠市场这双无形的手去推动。国家和地方给予一个导向，以全局利益最大化为目标，其余的尽可能得交给市场自行调节。通过市场化的手段而非自上而下的行政干预手段，政府干预的太多或者太细，就使协同发展过程中行政色彩太浓，出现“整而不合”等负面效果。建议在政府引导下，港口企业之间可探索通过资本合作的方式，探索集团之间相互入股的方式，紧密彼此之间的关系，避免恶性竞争，同时在此种模式下也可避免割裂地方城市产业经济与港口发展的互动关系，例如，四个主要港口可以依据各自产业的梯度差创建区域组合港，以天津港作为枢纽港，以秦皇岛港、唐山港、黄骅港为支线港，各个港口以资本为纽带进行组合，实行交叉持股以实现利益共享。
2.功能错位，差异化发展
在发展过程中，鼓励各港口根据自身的特点和优势，发展特色港口物流服务，避免港口在功能上的雷同。例如：天津港是综合型大港，集装箱运输能力和优势是其他各个港口所不能匹敌的，因此应发挥枢纽港优势，坚持以集装箱、散货和外贸为主的现代化物流，建成国际性贸易大港；唐山港铁矿石运输能力突出，与环渤海其他港口相比铁矿石方面实力雄厚，重点强化拓展延伸铁矿石相关物流运输延伸服务；黄骅港和秦皇岛港煤炭运输优势明显，重点拓展煤炭延伸服务产品。
3.推动港-产-城协调发展
津冀沿海港口的协同发展最终目标是推进区域经济协同发展，区域经济协同发展也将良性带动京津冀沿海港口的发展。首先，要合理优化京津冀沿海港口临港产业布局，基于各个城区产业优势明确各个港口功能定位，实现港口错位发展。其次，基于功能定位合理分工，使津冀港口形成产业集聚。最后，优化内陆集疏运体系，大力发展临港工业以实现以港兴城。
4.搭建京津冀港口物流网络一体化平台
京津冀港口群中各个港口间的物流信息不互联互通，港口之间无法进行高效的协同合作，协同效用受阻。因此一体化的物流网络平台至关重要。各大港口可以根据货物物流信息进行协同合作。例如天津港集装箱泊位繁忙，造成港口拥堵，基于物流信息互通，便可将即将到达天津港的集装箱运往相邻的其他港口进行作业。其次，京津冀港口可以效仿天津港，在内陆各地设置营销节点聚集货源，促使腹地、港口、目的港之间实现高效的物流协作，提升港口综合实力。
作者： 陈伟杰 赵楠
上海国际航运研究中心 港口研究室
联系电话：021-65853850*8033
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